RUPPERT-Gastbeitrag: Das Wahlrecht ist die Grammatik der Macht
Der Parlamentarische Geschäftsführer der FDP-Fraktion Dr. Stefan Ruppert schrieb für die „Frankfurter Allgemeine Zeitung“ (Donnerstagsausgabe) den folgenden Gastbeitrag:
Der aktuelle Bundestag ist mit 709 Abgeordneten zu groß. Würde der Bundestag heute neu gewählt, hätte er 779 Mitglieder, zwischenzeitlich hätte diese Zahl bei mehr als 900 Abgeordneten gelegen. Die gesetzlich vorgesehene Sollgröße liegt hingegen bei 598 Mandaten. Sie wieder annähernd zu erreichen ist mindestens so wichtig, wie es schwierig ist. Jede Änderung hat machtpolitische Auswirkungen auf diejenigen Abgeordneten, die das neue Recht zu beschließen haben.
Das Wahlrecht ist die Grammatik der Macht. Die in westlichen Demokratien weltweit geltenden gleiche Grundsätze werden in extrem unterschiedliche Wahlrechtssysteme übersetzt. In der Bundesrepublik Deutschland hat sich die Verbindung von personalisierten Elementen der Direktwahl in den Wahlkreisen mit der den politischen Willen des Wahlvolks abbildenden Verhältniswahl bewährt. Das hat unserem Land politische Stabilität gebracht. Nicht von ungefähr experimentieren besonders stabile Demokratien nicht mit dem Wahlrecht.
Man mag die Reduzierung der Größe des Bundestages als ein Problem zweiter Ordnung – neben den großen Herausforderungen der Tagespolitik – betrachten. Der ein oder andere gibt sogar vor, dass hier viel auch viel helfe, weil die Aufgabenflut des Gesetzgebers eine Spezialisierung der Abgeordneten erfordere. Das Argument trägt nicht wirklich, weil die Abgeordneten Vertreter des gesamten Volkes und all seiner Anliegen sind. Die notwendige Arbeitsteilung entbindet nicht von der Gesamtverantwortung jedes einzelnen Abgeordneten. Die übermäßige Größe des Bundestages ist auch ein Kostenproblem. Schon bald wird der Haushalt des Deutschen Bundestages die Grenze von einer Milliarde Euro übersteigen. Noch gravierender ist aber der Verlust an Arbeitsfähigkeit. Ausschüsse nehmen die Größe von Landtagen an, konzentrierte Sachdebatten treten hinter der Profilierung bereits im Ausschuss zurück. Gebäude werden zu klein, schon heute dürfen nicht mehr alle fachlich eigentlich notwendigen Mitarbeiter aus feuerpolizeilichen Gründen an Fraktionssitzungen teilnehmen. Weder die Wähler oder Parteien noch die Verwaltung können zudem die künftige Größe des Bundestages prognostizieren. Selbst herausragende Wahlerfolge lassen Fraktionen kleiner werden, wenn der Bundestag seinerseits plötzlich wieder kleiner wird. Der umgekehrte Fall ist demokratietheoretisch noch schlimmer: Drastische Niederlagen einer Partei werden bei steigender Größe des Bundestages wegen gleichbleibender Abgeordnetenzahl nicht spürbar – dies ist nicht unbedingt Ansporn für das Überdenken der eigenen Politik. Vor allem aber ist es dem Bürger nicht vermittelbar, warum die gleichen Aufgaben ebenso gut von 598 wie von 800 oder gar 950 Abgeordneten erledigt werden können oder müssen. Entsprechend gering ist die Akzeptanz der aktuellen Größe des Bundestages im Wahlvolk. Auch im Interesse der Glaubwürdigkeit der repräsentativen Demokratie im Allgemeinen und der Legislative im Besonderen muss die Verkleinerung des Bundestages gelingen.
Der Spielraum des Parlaments für eine Lösung ist denkbar gering. Ein Wahlrecht im Bundesstaat mit 16 Bundesländern hat notwendigerweise Unwuchten aufgrund des föderalen Proporzes. Kleineren Parteien gelingt es etwa in Bremen oder dem Saarland mit jeweils wenigen Wahlkreisen auch bei deutlichem Überspringen der Fünf-Prozent-Hürde nicht, ein Mandat zu erringen. Die Zahl der Auffälligkeiten und Wahlrechtsanomalien ist groß. Sie alle zu beseitigen ist schlicht unmöglich.
Wenn viele Länder die gleichen Wahlrechtsgrundsätze haben, warum lassen sich deren Systeme nicht auf Deutschland übertragen? Wer glaubt, dass die weltweit in Demokratien so unterschiedlich interpretierten Wahlrechtsgrundsätze eine Vielzahl von Lösungen zuließen, der kennt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht. Karlsruhe hat vor allem in seiner jüngeren Rechtsprechung den Spielraum für eine Verkleinerung des Parlaments innerhalb der bewährten personalisierten Verhältniswahl begrenzt. Insbesondere zwei von mehreren Anomalien griffen die Karlsruher Richter heraus und stellten sie in den verfassungsrechtlichen Giftschrank. Zum einen wurde die Zahl der zulässigen Überhangmandate auf die etwas willkürlich erscheinende Zahl 15 begrenzt, zum anderen wurde das sogenannte negative Stimmgewicht für verfassungswidrig erklärt. Dieses Phänomen gibt es seit Jahrzehnten, sichtbar wurde es bei Nachwahlen im Wahlkreis Dresden I bei der Bundestagswahl 2005. Da jedes proporzverzerrende Überhangmandat die Gefahr des negativen Stimmgewichts in sich trägt, entschied sich der Gesetzgeber in der 17. Legislaturperiode für einen Vollausgleich aller Überhangmandate.
Die Vergrößerung des Bundestages über die Sollgröße hinaus wird aber gerade durch die zahlreichen zusätzlichen Mandate hervorgerufen, die die Überhangmandate ausgleichen sollen. Der ehemalige Bundestagspräsident Norbert Lammert legte in der letzten Legislaturperiode einen Reformvorschlag vor, der den Ausgleich der Überhangmandate beim Erreichen einer Bundestagsgröße von 630 Abgeordneten kappte. Bereits der Ausgang der letzten Bundestagswahl zeigte, dass dem Vorschlag je nach Ausgang der Wahl die absolute Verfassungswidrigkeit droht. So wären bei der letzten Wahl 12 unausgeglichene Überhangmandate für die Union angefallen, zusätzlich zu weiteren Überhängen, die man ausgeglichen hätte. Dass der politische Vorteil des Vorschlags somit nur auf der Seite der Union liegt, schwächte die Überzeugungskraft dieses Lösungsweges zusätzlich. Jegliche Kappungslösung steht zudem unter dem Verdacht, potentiell negatives Stimmgewicht zu erzeugen. Wegen der schrumpfenden Bedeutung der Volksparteien, die aber nach wie vor die allermeisten Wahlkreise gewinnen, ist die Gefahr der Aufblähung des Bundestages nach wie vor hoch.
Welchen engen verfassungsrechtlich zulässigen Korridor hat Karlsruhe gelassen? Um es vorab zu sagen: Beide noch möglichen Lösungsansätze haben erhebliche Nachteile. Entweder man durchbricht das Personalprinzip, wonach jeder Wahlkreis auf jeden Fall durch einen direkt gewählten Abgeordneten vertreten wird, oder man verringert die Zahl der Wahlkreise und schafft dadurch mehr Distanz zwischen Bürger und direkt gewähltem Abgeordneten. Der erste Weg würde zu verwaisten Wahlkreisen führen, ganze politisch eng umkämpfte Regionen könnten im Extremfall jede politische Vertretung in Berlin verlieren. Ich halte diese Durchbrechung des personalen Prinzips im Wahlrecht für nicht hinnehmbar, aber im Interesse eines Kompromisses muss auch darüber nachgedacht werden. Der zweite Weg wird von Sachverständigen empfohlen und erscheint gangbarer. Verändert man das Verhältnis von Direktmandaten und Listenmandaten zugunsten der Listenmandate, so werden bereits ab einem Verhältnis von 40:60 Überhangmandate mit allergrößter Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen. Kombiniert man dies mit weiteren Maßnahmen wie der maßvollen Erhöhung der gesetzlichen Mitgliederzahl und technischen Eingriffen, so wird das Problem abschließend gelöst. Gerade die moderate Erhöhung der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Bundestages bei gleichbleibender Zahl der Direktmandate würde verhindern, dass in der Größe nicht mehr handhabbare Wahlkreise entstünden.
An der Fähigkeit, ein Wahlrecht zu beschließen, das zu einer vorhersehbaren und verringerten Größe des Parlaments führt, wird sich nicht zuletzt die Glaubwürdigkeit der repräsentativen Demokratie erweisen. Das zu schaffen, ist Aufgabe ihrer Verteidiger. Dazu bedarf es der Kompromissfähigkeit aller Beteiligten.
